Высшая школа государственного аудита

Декан Высшей школы государственного аудита МГУ С.М.Шахрай, в прошлом выпускник Ростовского государственного университета, принял участие в праздновании 100-летия Южного федерального университета. Он выступил на Юридическом факультете Южного федерального университета с открытой лекцией на тему: «Судебная реформа на Дону: история и современность (конституционно-правовой аспект)». 

СУДЕБНАЯ РЕФОРМА НА ДОНУ: ИСТОРИЯ И СОВРЕМЕННОСТЬ (КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОЙ АСПЕКТ)

15 октября 2015 г.

Добрый день, уважаемые коллеги, для меня особая честь выступать в стенах нашего университета – теперь Южного федерального, а чуть ранее, когда я здесь учился, — Ростовского, а еще раньше, Варшавского Императорского университета с которого и ведет начало наш с Вами родной вуз!

Сто тридцать пять лет назад – в 1880 году выдающийся юрист Анатолий Федорович Кони сказал знаменательные слова: «Происхождение и развитие судебной реформы в России представляет и всегда будет представлять огромный интерес. Этот интерес будет существовать не для одного историка. Он существует и для юриста… Юрист найдет в истории судебной реформы широкую и блистательную картину коренного изменения форм и условий отправления правосудия, встретится с законодательною работою, которая по своей цельности и значению достойна глубокого изучения»^[1].

Сегодня я хотел бы несколько перефразировать этот посыл.

Великая судебная реформа с момента своего рождения и до сегодняшних дней привлекает внимание не только историков и юристов, но также писателей, художников и представителей самых разных наук – экономистов, культурологов, социопсихологов. А самое главное она вызывает неослабевающий интерес у всех, кто занимается вопросами государственного управления.

Несмотря на полуторавековую историю исследований, судебная реформа по-прежнему скрывает в себе много загадок и способна дать пищу для нетривиальных размышлений и выводов. Одной из важных исследовательских задач является сравнительный анализ политики царского правительства по реализации реформы в различных частях Российской Империи с учетом их культурно-исторических особенностей. Этот опыт имеет важное значение для теории и практики государственного управления, а также современного российского федерализма.

Пожалуй, одним из самых интересных и богатых источников такого опыта является история подготовки и особенности проведения Судебной реформы 1864 года на Дону.

Как известно, подготовка судебной реформы в Земле Войска Донского шла параллельно с преобразованием  войскового управления в этом старейшем казачьем войске. Донской Кодификационный комитет, созданный в 1860 г., оказался накануне реформы под влиянием волны «казачьего автономизма», охватившего всю элиту донского общества. Местная публицистика в то время постоянно напоминала казакам, как и столице «о славном вольном прошлом» Дона. Как говорили тогда, «без воли душа казака, что без воды Дон-река».

По свидетельству известного русского историка, писателя, издателя Михаила Петровича Погодина, в правительственных кругах в начале 1860-х годов с тревогой говорилось о «стремлении донского казачества к автономии и даже независимости»^[2].

Именно в Кодификационном комитете были подготовлены проекты законов о применении на Дону «Основных положений о преобразовании судебной части в России» 1862 г., закона о судебных  следователях 1860 г. и проект нового «Положения о Войске Донском», содержащий раздел о суде. В этих документах недвусмысленно отражалось стремление донской элиты возвратить утраченные и сохранить имевшиеся у казачества привилегии и преимущества в судебной сфере. В частности, в них содержалось требование о выборности всех судебных чиновников из числа казаков и донских дворян.

Очевидно, что, несмотря на ссылки на «традиции и древний порядок», донское дворянство «в 60-80-е годы под предлогом самобытности Дона хотело удержать за собой привилегированное положение»^[3]. Об этом, например, свидетельствовал известный поклонник донской автономии, ученый-историк и юрист с весьма интересной судьбой Сергей Григорьевич Сватиков.

В результате царское правительство оказалось в сложной ситуации. С одной стороны, оно продолжало линию на заигрывание с донским казачеством, не раз приходившим на помощь российскому государству («царю и Отечеству») в кризисных ситуациях. Не зря говорится, что «у казака в бою нет спины». На казачество оно рассчитывало и в будущем (и донские казаки оправдали эти надежды, особенно в эпоху революций).

С другой стороны, правительство не собиралось возрождать «вольное прошлое» казаков, чтобы не подавать пример другим. В связи с этим была избрана тактика пышных славословий в адрес донского казачества и его «издревле существовавших традиций». Однако за всем этим не стояло   каких-либо практических намерений предоставить донскому казачеству реальные права и особые привилегии в такой важной публичной сфере, как правосудие. В частности, не было и речи о том, чтобы сохранить выборность всех судей, предусмотренную «Положением о Войске Донском» 1835 г.

Таким образом, несмотря на весь «автономный антураж», судьба судебной реформы на Дону решалась все же не в Новочеркасске, а в столице, с той лишь разницей, что в ее определении немалую роль сыграло не столько Министерство Юстиции, сколько Военное министерство, возглавляемое известным либералом, крупным военным историком и реформатором Дмитрием Алексеевичем Милютиным. Это обстоятельство было вызвано тем, что Войско Донское в административном отношении находилось в ведении Главного управления иррегулярных войск Военного министерства царской России.

Несмотря на то, что в течение 1864-1870 годов в «треугольнике» Войско Донское — Военное министерство — Министерство юстиции  происходил очень интенсивный обмен разного рода проектами, отзывами и прочими документами, решение вопроса о введении на Дону Уставов 1864 г. явно затягивалось. Одним из камней преткновения было отсутствие на Дону земства. Как известно, в отличие от других регионов царской России, основу социальной структуры на Дону  составляла военная организация, причем казачество освобождалось от государственных податей и сборов – их несла войсковая казна.

Возможно, решение проблемы заняло бы еще немало лет, но тут «подоспело» празднование 300-летия Войска Донского, намеченное на май 1870 г. Царь дал личное указание подготовить все проекты о введении на Дону реформы суда к празднику. В результате вопрос, который не могли решить 8 лет, был разрешен в течение трех месяцев. Само объявление о введении нового суда, приуроченное к празднованию, было обставлено как политический спектакль. Участие в праздничной церемонии атамана всех казачьих войск  Великого князя Александра Александровича (будущего царя Александра III) носило отнюдь не декоративный, а явно политический характер. В его торжественных речах не раз недвусмысленно говорилось о том, что царизм возлагает на казачество большие надежды в деле охраны престола и Отечества^[4].

16 мая 1870 г., «среди прочих монарших милостей донскому казачеству» были утверждены «Временные правила о введении мировых судебных установлений в Земле Войска Донского». В соответствии с «планом Палена» (граф Константин Иванович Пален, министр юстиции 1867-1878) на Дону мировые суды вводились отдельно от общих, но в соответствии с Уставами 1864 г., с некоторыми, впрочем, отступлениями в пользу донских казаков: здесь был установлен самый низкий по стране имущественный ценз для мировых судей – обладание 200 дес. земли – именно таким наделом на Дону владели все обер-офицеры и мелкопоместные владельцы (т.е. значительная часть зажиточного казачества). И это при том, что в других регионах Российской империи имущественный ценз колебался от 400 до 1600 десятин. Но, как говорится, дело не в деньгах, ведь казаки все наголо атаманы…

Несмотря на отсутствие земств, на Дону была сохранена выборность мировых судей.

20 марта 1873 г. был утвержден закон о введении в области Войска Донского общих судов, без каких бы то ни было изъятий из Судебных уставов.^[5] Были открыты Новочеркасский и Усть-Медведицкий окружные суды, отнесенные к округу Харьковской судебной палаты, а также введен суд присяжных. Важно отметить, что в ходе судебной контрреформы, когда почти повсеместно была ликвидирована мировая юстиция (1889 г.), область Войска Донского была единственной территорией, где сохранились выборные мировые суды. Уже упоминаемый мною Сергей Григорьевич Сватиков объяснял этот феномен тем, что «казачество сумело отстоять мировой институт по выборам»^[6]. Однако более правильным объяснением было бы то, что на Дону не было для отмены выборности мировых судей  ни политических причин (например, необходимость установления надежной и жесткой власти в управлении крестьянами), ни  требуемой поддержки Военного министерства.

А вот у терских казаков судебная реформа развивалась  по-другому. 9 декабря 1867 г. последовал указ  о введении в Ставропольской губернии Судебных уставов в действие 20 ноября 1864 г. Хотя первоначально  Ставропольская губерния  была причислена к округу Тифлисской судебной палаты, после создания в 1904 г. Новочеркасской судебной палаты она перешла в ее округ. Мировые и почетные мировые судьи здесь назначались министром юстиции по согласованию с Кавказским наместником. Председатели съездов мировых судей, как и почетные мировые судьи,  назначались на 3 года министром юстиции. Уголовные дела, превышающие подсудность мировых рассматривались в окружных судах без участия присяжных заседателей. Оба этих отступления от Уставов объяснялись отсутствием земских учреждений. Но на Дону, как уже говорилось, это не стало препятствием.

Важно отметить, что судебная реформа 1864 года произвела революционные преобразования не только в области судоустройства и судопроизводства, но также в общественных умонастроениях и политической практике, повлияла на общую траекторию исторического развития России.

Несмотря на то, что речь идет, казалось бы, о делах давно минувших дней, весь этот исторический и юридический опыт остается удивительно актуальным по отношению к проблемам сегодняшнего дня в области совершенствования системы государственного и экономического управления. А по каким-то позициям этот опыт даже является провидческим. Нам до такого уровня еще идти и идти.

Когда мы с моим коллегой и товарищем по Ростовскому университету — доктором юридических наук, профессором  Константином Петровичем Краковским задумывали свое исследование о Судебной реформе, нас заинтересовало одно парадоксальное обстоятельство.

Почему Судебная реформа Александра II, которую многие современники и потомки называли «чужеродным растением на российской почве», оказалась в итоге удивительно жизнеспособной, и я бы сказал, попросту «неубиваемой»?

Почему она раз за разом, как Птица Феникс, восставала из пепла, несмотря на многочисленные и иногда вполне успешные попытки контрреформ?

Почему идеи этой реформы, которые — не будем бояться непопулярных ныне слов — по своей природе являются глубоко либеральными,  оказались восприняты не только элитами, но и широкими слоями населения?

Почему даже сегодня, когда мы рассуждаем о путях совершенствования современной судебной системы, мы снова обращаемся за образцом, за моделью желаемого будущего к идеям и принципам, заложенным более полутора веков назад?

Все эти вопросы заставили нас проанализировать историю Судебной реформы 1864 года в самом широком контексте общественно-политического, социально-экономического, культурного развития нашей страны конца XIX – начала XXI вв. Такой подход позволил сделать ряд выводов, которые (я на это надеюсь) будут полезны не только для теории, но и для практики.

Итак, начну с самого главного, с общего итога.

При этом я твердо считаю, что Судебная реформа 1864 г. имеет не только историческое и правовое, но и цивилизационное значение для России. Судебная реформа 1864 г. обладает рядом уникальных особенностей, которые позволили ей стать значимым фактором исторического процесса в нашей стране на протяжении последних полутора веков.

Реформа не просто заложила в железобетонной махине царского самодержавия «первый элемент» абсолютно новой политической системы, основанной на разделении властей. Она выполнила более сложную задачу — радикальным образом изменила настроения масс, поскольку смогла подарить всем слоям общества надежду на лучшее будущее, на возможность справедливости посредством суда «скорого, правого, милостивого и равного для всех». Неслучайно, определяя сущность подлинного правосудия, еще древнеримские юристы отмечали, что оно «должно быть свободным, ибо нет ничего более несправедливого, чем продажное правосудие; полным, ибо правосудие не должно останавливаться на полпути; скорым, ибо промедление есть вид отказа»^[7].

Несмотря на довольно быстро наступившую реакцию, Судебная реформа 1864 г. не была эпизодической реформаторской удачей, успешным управленческим экспериментом, а тем более – «счастливой исторической случайностью». Она была подготовлена целой чередой предшествующих событий, начиная с середины XVIII века, и при этом по сей день продолжает оказывать самое непосредственное влияние на общественно-политическую систему современной России.

Как известно, возникновение юридически закрепленных демократических институтов в нашей стране специалисты относят, как минимум, ко второй половине XVIII столетия, когда вышел указ Петра III от 18 февраля (1 марта) 1762 года «О даровании вольности и свободы всему российскому дворянству». Основные положения этого «Манифеста» были затем подтверждены Екатериной II в ее знаменитой «Жалованной грамоте дворянству» от 21 апреля 1785 года. Согласно этому акту все потомственные дворяне-землевладельцы организовывались в дворянские собрания, которые, наряду с корпоративно-сословным управлением, осуществляли также и судебную власть на местах.

Не буду перечислять все детали, но, думаю, очевидно, что новая судебная система создавалась отнюдь не «в чистом поле». Александровские судебные преобразования опирались на традицию и социальный опыт трех поколений представителей дворянского класса, участвовавших в сословных демократических процедурах.

В результате единообразная и внутренне сбалансированная система всесословных судов с четко разграниченными компетенциями достаточно органично встроилась в бюрократическую иерархию, в самую ткань самодержавного государства, сохраняя при этом институциональную и организационную независимость от царской власти. Я хотел бы специально подчеркнуть вывод об органичном характере Великой судебной реформы, хотя в охранительной литературе 19 века, да и в настоящее время нередко проводится мысль о том, что идеи реформы были чужими для российской действительности.

На мой взгляд, проблема была не в чужеродности идей (идеи как раз были очень созвучны общественным умонастроениям), а в необходимости , как  мы бы выразились сегодня, целенаправленно создавать и поддерживать необходимые институциональные условия для реализации реформы в полном объеме.

Эту особенность очень тонко чувствовал уже упоминаемый мною Анатолий Федорович Кони, который в своей знаменитой цитате сравнивал новый суд – суд присяжных – с дорогим и полезным растением, для которого российская почва оказалась вполне пригодна. Другое дело, что «пока растение не пустит глубоких корней и не распустится во всей своей силе, необходимо… охранять его от непогоды, защищать от дурных внешних влияний, окопать и оградить таким образом, чтобы не было поводов и возможности срезать с него кору или обламывать его ветки»^[8].

В этом смысле Судебная реформа 1864 года отвечала общему вектору политической эволюции в царской России. Более того, она отвечала общему вектору политической эволюции, которую монархическая власть переживала   во всем мире.

Как юрист, я могу уверенно говорить о том, что благодаря Судебной реформе 1864 года Российская империя к началу ХХ столетия располагала одной из наиболее совершенных и глубоко разработанных систем судоустройства и судопроизводства в мире.

Судебная реформа 1864 г. по своей сути была реформой конституционной, и российская историческая специфика заключается в том, что конституционная монархия в нашей стране начиналась со становления судебной ветви власти, которая возникла на сорок лет раньше законодательной.

Для того чтобы в эпоху начавшихся перемен и серьезных социальных сдвигов сохранить самодержавие, правительство Александра II попыталось «откупиться» «небольшим» элементом конституции — введением относительно независимой судебной власти и суда присяжных.

Но на самом деле это было настоящей революцией, потому что в недрах абсолютизма был заложен один из краеугольных камней абсолютно новой политической системы, основанной на принципе разделения властей. Возможно, именно эту грядущую смерть абсолютизма предчувствовали противники реформы, которые главным резоном для своей критики называли несоответствие новой судебной организации государственному строю империи.

Тот факт, что демократические судебные органы существенным образом опередили в своем развитии  парламентские  институты, оказался исключительно позитивным для нашей страны, поскольку это обстоятельство создавало необходимую для появления подлинной представительной власти социальную и политическую среду, и если хотите,  юридическую атмосферу.

Таким образом, в судебной первооснове российского конституционализма заключается российская историческая специфика, которая, кстати, снова проявила себя совсем недавно — в середине 90-х, когда главным источником благоприятных правовых условий для становления новой российской государственности и новой российской экономики стал отнюдь не парламент, а Конституционный Суд Российской Федерации.

История в 1991-1993 годах подсказала и показала, что двигаться в правильном направлении возможно только опираясь на опыт и потенциал той Великой Судебной реформы. Идеи реформы нашли свое отражение в Конституции. И вновь особую роль сыграла судебная власть, на этот раз в лице Конституционного Суда, который стал, по сути, локомотивом и «юридической лабораторией» конституционных преобразований.

На мой взгляд, такое почти буквальное повторение истории – это уже не случайность, а подлинная закономерность и своего рода подсказка для действующих политиков.

И сама Судебная реформа 1864 г., и последующие события дают нам огромное количество фактов, которые доказывают, что судебная система является той самой «активной энергетической точкой», правильное воздействие на которую гарантированно приводит к оздоровлению и нормализации всей общественно-политической и экономической жизни. Сравнительный анализ показывает наличие прямой зависимости между повышением качества судебной власти и благоприятными переменами во власти представительной. Эффективная работа судов ведет не только к совершенствованию и активизации законодательной деятельности, но также обеспечивает ее настройку на реальные потребности государства, общества и человека, включая потребности развития экономики.

Чтоб не быть голословным, продолжу уже упомянутый пример из недавнего прошлого. Все помнят, что во второй половине 1990-х годов Государственная Дума, избранная на самом пике либерализации законодательства о партиях, оказалась политически расколотой, а потому – почти не работоспособной. В результате в течение многих лет не принимались самые необходимые законы в области государственного устройства, федерализма, избирательного права, защиты прав и свобод граждан, создания благоприятных условий для новой экономики, регулирования вопросов приватизации, банковской сферы и так далее.

На протяжении ряда лет после вступления в силу новой российской Конституции оппозиционная по своему составу Государственная Дума тормозила принятие большого числа федеральных законов, абсолютно необходимых для создания институтов рыночной экономики и преодоления кризиса. Политические турбулентности «эпохи перемен» и целый комплекс взаимно усиливающих друг друга социально-экономических проблем затягивали процесс реализации конституционной модели экономики на практике, делая его внутренне противоречивым и прерывистым.

На мой взгляд, такое промедление с созданием правовых основ новой экономики могло быть и преднамеренным, поскольку вело к растягиванию периода социально-экономических трудностей для населения. Возможно, что в действиях парламентской оппозиции была своя логика, надежда на то, что социальное недовольство поможет ей изменить соотношение политических сил в свою пользу и взять в свои руки «командные высоты» управления страной.

В таких условиях именно Конституционный Суд, являясь частью судебной системы, взял на себя две важнейшие миссии:

Во-первых, в ситуациях, когда парламентарии затягивали принятие законодательных решений по важнейшим вопросам, Конституционный Суд фактически брал на себя нормотворческие функции. Своими решениями он не просто заполнял правовые пробелы, но закреплял должные принципы и правовые механизмы, которые затем становились несущими конструкциями соответствующих отраслей законодательства. То есть Конституционный Суд стал не просто пожарной командой, но, прежде всего, архитектором правовой системы новой России.

В качестве яркой иллюстрации можно привести налоговое законодательство. Основные конституционные принципы налогообложения, обязательные элементы налогообложения (то есть юридического состава вводимого налогового обязательства, без формализации которых в законе обязанность не возникает) и даже само определение понятия налога, были сформулированы не законодателем, а Конституционным Судом, и только потом из его решений переписаны в Налоговый кодекс.

Важно отметить, что Конституционный Суд  взял на себя миссию непосредственной реализации конституционной модели федеративных отношений. Именно Конституционный Суд взял на себя функции детальной регламентации спорных вопросов распределения полномочий между ее субъектами.

Кроме того, 30 апреля 1996 года Конституционный суд «узаконил» право Президента в условиях отсутствия федерального закона принимать указы имеющие силу закона.

В итоге Конституционный суд выполнил задачу своеобразного «принуждения» депутатов к должному законотворчеству.

Возвращаясь к вопросу о закономерности Судебной реформы 1864 года, я хотел бы отметить, что реформа оказалась созвучна не только западным идеям Просвещения, но, прежде всего, глубинным российским культурным кодам, благодаря чему ее идеалы и принципы неоднократно восстанавливались после череды контрреформ. Причем, восстанавливались, фактически в первозданном виде. Несомненно, этот удивительный феномен стал следствием того, что общечеловеческие  стандарты правосудия, так емко выраженные в словах указа 20 ноября 1864 г. – «Суд скорый, правый, милостивый и равный для всех», были востребованы всеми слоями российского общества.

Вот почему на протяжении полутора веков идея Русской Фемиды, провозглашенная в 1864 году, продолжала быть путеводной звездой на историческом горизонте нашей страны. Свидетельством тому – три попытки перезапуска судебной реформы, имевшие место в XX веке.

Как известно, первая – и самая впечатляющая – контрреформа имела место в 1870-1890-х годах и носила отчасти вынужденных характер, поскольку была предпринята в ответ на мощное и скоординированное политическое давление непримиримой легальной и нелегальной антимонархической оппозиции.

Тем не менее, эта контрреформа так и не смогла существенно изменить судебную систему, сложившуюся в результате александровских преобразований. Перезапуск судебной реформы, состоявшийся (пусть и дискретно, с перерывами) в 1904-1917 годах, включая восстановление в 1912 году системы мировых судов, формирование современных регламентов судопроизводства, и эффективного процессуального законодательства, базировался именно на «принципах 1864 года».

Однако трагические события начала ХХ века и политические потрясения помешали этому процессу. Многое из намеченного оказалось невыполненным. Например, анализ основных принципов функционирования начавшей формироваться в первое десятилетие годы XX века административной юстиции дает основания предполагать, что, не случись октябрьского переворота 1917 года, ее значение для российской экономики поступательно бы росло. Возможно, по мере гипотетического роста и институционального развития российской экономики она стала бы прототипом современной арбитражной системы.

Однако российская история пошла иным, как оказалось,  разрушительным путем. В конце 1917 года демократическая судебная система была почти мгновенно уничтожена. Эта трагическая история наглядно демонстрирует, насколько быстро даже самые лучшие, самые совершенные институты могут разрушиться от соприкосновения с безжалостной политической стихией, насколько легко суды становятся заложниками политического противостояния между властью и идеологически дезориентированными элитами.

Вторая попытка перезапуска судебной реформы – последовала через 40 лет и пришлась на период политической либерализации 50-60-х годов прошлого столетия, одной из основных целей которой была ликвидация последствий тотального попрания правовой идеи в сталинскую эпоху.

Характерно, что важнейшие юридические  преобразования конца 1950-х–первой половины 1970-х годов прошлого века были синхронизированы по времени не только с политическими переменами, но также с прогрессивной экономической (так называемыми «косыгинской») реформой 1965-1971 годов. В результате  судебные преобразования внесли свой существенный вклад в феноменальный успех советской экономики времен «золотой» восьмой пятилетки.

Разумеется, говорить о содержательной преемственности судебной квазиреформы того периода  с эпохальными новациями 1864 года можно лишь весьма условно. Однако, учитывая «эффект низкой базы» в виде многолетнего развала судебной системы, подмененной террористическим произволом партийных органов и спецслужб, «оттепельные» судебные преобразования под лозунгом «восстановления социалистической законности» имели огромное позитивное значение для судеб миллионов граждан СССР и разнообразных советских корпоративных структур, впервые за 40 лет получивших от власти понятные «правила игры» с репрессивным по своей сути государством.

Третья попытка перезапуска судебной реформы, оказавшаяся, при всех своих недостатках, наиболее удачной и многообещающей, связана уже с новой, постсоветской эпохой. И я горжусь, что мне пришлось принимать непосредственное участие в этой работе.

Как известно, «Концепция судебной реформы в РСФСР», одобренная постановлением Верховного Совета РСФСР от 24 октября 1991 года, провозгласила необходимость глубоких преобразований в сферах законодательного регулирования, кадрового и ресурсного обеспечения, организации судебной деятельности. В частности, этот документ утвердил системную роль Конституционного Суда. Кроме того, были поставлены такие задачи, как возрождение суда с участием присяжных заседателей и института мировых судей, введение судебного контроля за правомерностью заключения под стражу, введение принципа несменяемости судей, пересмотр ведомственных показателей работы правоохранительных органов и судов и многое другое.

Эта концепция стала новой попыткой возвращения к идеалам Судебной реформы 1864 года, а ее ключевые идеи были зафиксированы в Конституции Российской Федерации 1993 года и федеральном законодательстве о судебной системе.

Анализ современного положения дел показывает, что, несмотря на позитивные изменения, конституционная модель судебной системы на практике реализована процентов на 60, а идеалы Судебной реформы 1864 года до сих пор не достигнуты, как минимум, по трем принципиальным основаниям, связанными, главным образом, с механизмами обеспечения независимости и самостоятельности судов и судебной системы в целом.

Первый, образно говоря, «невыученный урок» — это  так называемая «независимая нарезка» судебных округов.

Как известно, Судебная реформа 1864 г. сознательно «разводила» границы судебных округов с границами губерний. Этот подход обеспечивал независимость судов от губернских властей. В современной России этот принцип не действует — суды общей юрисдикции полностью вписаны в границы субъектов федерации.

Была, правда, попытка использовать принцип «разведения границ» при организации работы арбитражных судов. Это сработало. Арбитражные суды стали действовать более самостоятельно и независимо. Но, как все мы помним, теперь Высший арбитражный суд объединен с судом Верховным со всеми вытекающими отсюда последствиями. Так что пока идея судебных округов, не совпадающих с административными, остаётся лишь в «чертежах» юридической доктрины и резолюциях постановлений съездов судей.

Второй, пока еще не достигнутый идеал – это независимые судебные следователи, т.е. специальные судьи, непосредственно реализующие судебный контроль над предварительным следствием.

Такой институт возник в России в 1860 году – за год до отмены крепостного права и за четыре года до начала александровской Судебной реформы — и просуществовал до конца 1920-х годов ХХ века. Первоначально (до подписания судебных уставов) использовался термин «следственный судья», в самих уставах он стал называться «судебный следователь».

Для примера и сравнения – коротенькая справка, какими были судебные следователи в царские времена.

В 1864 году была введена сразу тысяча таких судебных следователей. Несменяемость, жалование 1000 рублей в год, плюс 500 рублей на расходы, связанные с выполнением своих функций. По тем временам это огромные деньги. Причем до 1864 года судебный следователь назначался министром юстиции по представлению губернатора, а после 1864 года судебного следователя назначал сам император по представлению министра юстиции. И он был, как и судья, несменяем. Они были при окружном суде, при судебной палате. По сути, это уровень нынешнего субъекта Федерации.

Подумайте, какой высокий статус!

Сегодня в России нет следственных судей, которые находились бы непосредственно в составе суда и были независимы от Прокуратуры и Следственного комитета.

Однако этот сюжет снова оказался в повестке дня. Как известно, Глава государства поручил Верховному Суду Российской Федерации рассмотреть вопрос о целесообразности создания  института следственных судей. Возможно, это станет прологом воссоздания института судебных следователей.

Ключевая идея такая, что в судопроизводстве появляется новая фигура – следственный судья. Но сам он не занимается расследованиями. Его миссия — контроль за следствием, защита суда от вовлечения в рассмотрение незаконных и необоснованных дел, а также профилактика злоупотреблений и ошибок при избрании меры пресечения.

Как считает судья Конституционного суда в отставке, известный ученый-юрист Тамара Георгиевна Морщакова, наличие следственных судей может эффективно ограничить эксцессы следствия, когда, например, следователь своим решением отклоняет материалы, которые могут свидетельствовать в пользу обвиняемого, по той причине, что они получены не при помощи следственных действий. А вот у следственного судьи нет заинтересованности в том, чтобы отвергать материалы защиты, и есть процедуры, чтобы признать их доказательствами.

Вдобавок, Конституция у нас не ограничивает действие принципа состязательности судебного процесса только судебными стадиями. Уголовно-процессуальный кодекс, вводя право жаловаться судье на действия следователя, тоже имел в виду, что появится арбитр для разрешения конфликтов между стороной обвинения и защиты. Однако пока состязательности на стадии следствия как таковой достичь не удается. Появление следственного судьи изменит ситуацию.

Иными словами, речь идет о более высоком качестве судебного контроля за предварительным следствием. Вопросы статуса очень важны, потому что необходимо обеспечить реальную независимость следственных случаев, в том числе и от коррупционных соблазнов.

В любом случае, история дает нам хороший опыт, какие должны быть механизмы и решения, чтобы выстроить эффективную, работающую систему следственных судей. Уверен, что она станет еще одной (весомой) гарантией независимости следователей, а, в конце концов, будет работать на обеспечение принципа справедливого правосудия, а, значит, повышения доверия к судебному механизму в целом.

И, наконец, третий урок – это важность создания атмосферы доверия общества и бизнеса к судам.

В сложные социально-экономические моменты, в чем бы ни заключались конкретные причины экономического замедления, на первый план всегда выдвигается необходимость бесперебойности работы институтов развития, которая может функционировать только в атмосфере стабильности «правил игры» и доверия к судебной системе. Это обусловлено наличием прямой зависимости между качеством судебной власти, экономическим ростом и социальным развитием.

К сожалению, именно в этой части нам можно поставить «двойку», особенно, если сравнивать сегодняшнее отношение общественности к судебной системе и ту обстановку, больше похожую на эйфорию, которая царила в стране после запуска Судебной реформы 1864 года.

Новый суд стал в 1864 г. не просто школой гражданственности, школой усвоения простыми людьми правовых понятий, юридических ценностей. Он давал людям надежду на справедливость и перемены к лучшему.

Кстати, я думаю, что если бы не судебная контрреформа, то драматический театр окончательно разорился бы и умер. Потому что во времена Великой реформы публика предпочитала ходить не в театр, а в суд, где разыгрывались подлинные человеческие драмы и трагедии, которые заканчивались, как правило, торжеством разума и справедливости. Как известно, на самые громкие процессы даже распространялись билеты, потому что залы не могли вместить всех желающих. Такой интерес к делам судебным как раз и являлся свидетельством органичности реформы, свидетельством того, что она отвечала общественному запросу на правду и справедливость.

Поэтому, возвращаясь к сегодняшним дням, я  хочу резюмировать, что одной из наиболее сложных задач является именно необходимость восстановления того уровня общественной поддержки, которую имела наша судебная система в конце XIX века. И важнейшее институциональное преобразование, с которого могут начаться реальные позитивные подвижки, как уже говорилось, – это становление института следственных судей.

Но не менее важно и другое — это реальный, а не декларативный путь к возвращению ДОВЕРИЯ бизнеса (и общества) к судебной власти и государственной власти вообще.

Доверие к институтам власти и суду важно во все времена, но сегодня — в особенности. Анализ экономической ситуации показал, что у нынешних чрезвычайно сложных экономических проблем выделяются три фактора : цена на нефть (вес этого фактора 30 %); санкции против России (вес этого фактора 40-45%); НЕДОВЕРИЕ БИЗНЕСА И ОБЩЕСТВА к власти, к ее способности относительно быстро вывести страну из экономического кризиса (вес этого фактора 20%). Все остальные факторы — 5-10%.

Но если цена на нефть и санкции в определенном смысле не зависят от нашей воли, то возвращение ДОВЕРИЯ бизнеса и общества к власти как фактор, способный существенно улучшить ситуацию, – это то, что мы можем и должны сделать сами. Причем, сделать как можно быстрее.

В такой ситуации возрождение института следственных судей может оказаться очень эффективной мерой, реализованной в нужное время и в нужном месте.

Пожалуй, на этом я поставлю не точку, а многоточие.

Я твердо уверен — потенциал Судебной реформы 1864 г. еще далеко не исчерпан: решение задач, связанных с повышением эффективности системы государственного управления и укреплением подлинно демократических институтов власти затруднено, пока не будут «выучены все уроки» и выполнены все «домашние задания» Великой реформы.

Прежде, чем перейти к нашей коллекции артефактов о Судебной реформе, хотел бы сделать небольшую ремарку по поводу особой роли нашего с Вами университета в истории отечественного конституционализма.

Удивительно, но факт – на сегодняшний день ВСЕ или практически ВСЕ Конституции России написаны выпускниками нашего Ростовского университета.

Давайте смотреть.

Выпускник юрфака Варшавского ун-та (1886 г.) Максим Моисеевич Винавер (один из основателей и активнейших деятелей кадетской партии, депутат I Думы) – стоял у истоков многих конституционных по сути актов и идей в период 1905-октябрь 1917), впоследствии разрабатывал проекты конституции «новой России», уже находясь в эмиграции; т.е. он готовил новый конституционный строй вместо самодержавного.

В своем проекте 1920 года (Париж) предусмотрел для России единое федеративное государство и автономию. Идея парламентаризма, которая уже глубоко укоренилась в России, полагал Винавер, должна быть реализована не только в центре, но и в различных регионах страны. Местные органы народного представительства получают полную свободу действий в области общественного образования, судопроизводства, общественных работ, местного бюджета и всех вопросов местного управления. Их желание учитывается центральной властью при назначении и смещении министров. Для контроля за применением Основного законодательства и информирования центра вводится институт представителей центральной власти на местах (прообраз представителей Президента в ФО). Конфликты, затрагивающие интересы центральной или местной власти, должны рассматриваться Верховным судом, организованным по образцу существующего в США.

Выпускник того же юрфака (1893 г.) Михаил Андреевич Рейснер – оказался у истоков Конституции РСФСР 1918 г. (готовил новый советский конституционный строй вместо «полубуржуазного»). Он — основатель науки советского государственного права (первые крупные работы с интерпретацией Конституции РСФСР в 1919-1920 гг.). В Конституционной Комиссии ВЦИК он был единственным ученым-государствоведом, на тот момент – автором ряда серьезных работ в области государственного права (по должности был заведующим отделением государственного права  Отдела законодательных предположений и кодификации Наркомюста). Подготовил для КК справку «Компетенция Советов и съездов Советов» — легла в основу соответствующих глав Конституции 1918 г. Также Рейснер разработал «Основные положения Конституции» — вошли в текст Конституции.

Однако предложенные им принципы построения федерации не по национально-территориальному, а хозяйственному принципу встретили критику И. Сталина (не получил даже среднего образования – изгнан из духовного училища). Тем не менее, предложения Рейснера по федерации были отвергнуты, а сталинские – положены в основу Конституции.

Выпускник юрфака РГУ (1953 г.) Александр Евгеньевич Бовин и известный юрист и политолог Федор Михайлович Бурлацкий оказались причастны к подготовке   «хрущевской конституция» 1964 года. Ими, в частности, была подготовлена записка, где предлагалось введение поста Президента СССР, советского парламента, заседающего постоянно, суда присяжных и т.д.

Федор Бурлацкий в одной из своих книг так описывает реакцию Никиты Сергеевича Хрущев при обсуждении этой записки на Президиуме ЦК: «Здесь какие-то мальчишки хотят переместить меня с поста предсовмина и назначить председателем Президиума Верховного Совета СССР». Однако в целом записку одобрил. Ее так и доделывали до самого момента освобождения Хрущева от работы «по собственному желанию».

Текст проекта «хрущевской» Конституции есть в моем Виртуальном музее конституционной истории России — (адрес Музея : rusconstitution.ru).

Александр Бовин  стоял и у истоков Конституции СССР 1977 г. («брежневская конституция»).

Он вошел в группу, которая подготовила проект Конституции 1977 г. В эту группу, вместе с ним, входили: Владимир Николаевич Кудрявцев, — директор Института государства и права АН СССР, Анатолий Иванович Лукьянов (тогда – сотрудник ЦК), международник Вадим Константинович Собакин, административист и теоретик права Борис Михайлович Лазарев, а так же директор ВНИИ советского законодательства Иван Сергеевич Самощенко (кстати, уроженец хутора Гуляй-Борисовка Зерноградского района Ростовской области).

Эта группа подготовила Конституцию, которая с концепцией «общенародного государства» должна была отрицать «сталинский режим диктатуры».

Иван Лаптев журналист, работал заместителем гл. редактора «Правды» и гл. редактором «Известий», избирался Председателем Совета Союза ВС СССР 1990 г.) вспоминал:

Бовин участвовал во всех этих проектах, и не просто участвовал. Он был их фактическим руководителем. Ни один тезис не выходил за  пределы дачи, пока по нему не прошлась железная бовинская рука. Чаще всего он все заново переписывал, а то и переиначивал по смыслу. Он был категорическим сторонником отмены 6-й статьи Конституции и раз за разом вписывал эту идею в конституционные доклады. Помню истерический вопль секретаря ЦК КПСС  Бориса Николаевича Пономарева, академика и кандидата в члены Политбюро: «Так что же, это Бовин будет нас учить, какой должна быть Советская Конституция?!».  Добавлю, что все громкие речи по поводу 6-й статьи на съездах народных депутатов СССР в 80-е годы многократно звучали в 1977 году на 16-й даче в Серебряном бору. Тогда не удалось убедить престарелое Политбюро ЦК КПСС в настоятельной необходимости этого шага, но влияние Бовина на текст последней Советской Конституции невозможно переоценить. Достаточно прочесть ее преамбулу, чтобы убедиться в этом – от первого слога до последнего все там написано Бовиным, и никто не смог ничего изменить в его тексте.

Выпускник юрфака РГУ (1978 г.) С.М. Шахрай – у истоков действующей Конституции Российской Федерации 1993 г., (в соавторстве с С.С.Алексеевым). Конституции правового государства, заложила основы современной правовой системы демократической России.

Является ли это исторической случайностью, что у истоков конституций на протяжении ХХ в. стояли выпускники одного Университета?…Думаю, что нет.

И в доказательство я хочу предложить свое объяснение этого феномена:

• Материальный субстрат определяет сознание (дух свободы, демократии «витает в воздухе»)

Свободолюбивая земля и народ:

Дон, исторически, – территория свободы («Пусть без штанов и рубашки, зато при своих ружье и шашке»).

На Дону никогда не было крепостного права. Традиционное чувство независимости и свободы у донских казаков.

Сложившийся в таких условиях  сложный социальный и межнациональный замес населения, уникальный жизненный уклад, основанный на сочетании индивидуализма и взаимовыручки, требовали понятных и справедливых правил поведения для свободных людей. Отсюда такое стремление четко и понятно закрепить границы должного во взаимоотношениях друг с другом, права каждого человека.

Не будем забывать и о влиянии польского конституционного опыта.   Первая конституция в Европе – в Польше (3 мая 1791 г.);  голосование в польском  Сейме в 18 в. – только консенсусом …

Справедливые и четкие правила нужны только людям свободным и свободолюбивым. И сама среда исторически ОЧЕНЬ НЕ ТИХОГО Дона – «российского Фронтира», формировала таких особенных людей.

А сейчас, как и обещал, – коротенькая презентация нашей коллекции артефактов.

«Шахрай С.М. Судебная реформа на Дону: история и современность (Конституционно-правовой аспект)»

_______________________________________________________________

Слайд № 2- билет для представителя прессы – Ф.М. Достоевского  — для присутствия в зале заседаний Петербургского окружного суда по знаменитому, или как бы теперь сказали, резонансному делу Веры Засулич, покушавшейся на градоначальника Трепова в 1878 г. Была оправдана. Из личного  фонда Достоевского в РГБ.

Слайд № 3- Мало кто знает, что оправдательный приговор Засулич был отменен. На слайде резолюция уголовно-кассационного департамента Сената об отмене приговора Петербургского окружного суда. – ГАРФ .

Слайд № 4 – эпиграмма написанная рукой Анатолия Федоровича Кони о нападках на суд присяжных, которые консерваторы называли «стадом баранов» (личный фонд Кони в ГАРФ)

«Вы стадо баранов» — печально!

Но вот, что гораздо больней:

На «стадо баранов» нахально

Набросилось стадо свиней!

— Мы обратили внимание, что стадо свиней в последней строчке было написано Кони в кавычках, а потом кавычки он зачеркнул. Симптоматично…

Слайд № 5- Аутентичный приговор к смертной казни, вынесенный в 1866 г. Верховным уголовным судом в отношении Дмитрия Каракозова, покушавшегося на царя (стрелял — промахнулся)- ГАРФ

Слайд № 6- Следующий слайд – написанное собственноручно Каракозовым прошение о помиловании —  на имя царя, в которого совсем недавно стрелял: «Ваше Императорское Величество Всемилостивейший Государь…».  Как говорят: «русская беда…» ГАРФ.

Слайд № 7 – Письмо Толстого своему другу А.Ф. Кони 26 января 1895 г. В нем, в частности,  речь идет о сюжете, подаренном Кони Толстому — по которому тот написал роман «Воскресение»;

Слайд № 8 — это письмо написано Сергеем Ивановичем  Зарудным, отцом реформы 1864 г. апостолу реакции Победоносцеву Константину Петровичу с предложением отменить в России смертную казнь – NB- это  спустя всего месяц после убийства Александра II (личный фонд Победоносцева в РГБ)

Слайд № 9 — эта собственноручная  резолюция Николая II в связи с тем, что после проведения реформы в Степных областях в 1899 г. Судебные уставы распространились почти на всю территорию империи;

Прочитать: «Буду счастлив, когда наша матушка Россия станет благоустроенной, по крайней мере, в правосудии – скором, беспристрастном и близком народу, почти по всей ее необъятной площади». (Почти – потому что в  Великом княжестве Финляндском СУ не действовали).

Слайд № 10 – В личном фонду Керенского в ГАРФ – обнаружены  телеграммы, которые  после февраля 1917 г. слали и юристы, и простые люди —  мы поместили лишь малую толику. Все верили в возрождение СУ. Так хотелось пожить при нормальном суде, но тут в октябре 1917 г. пришли «наши» и отложили на 80 лет, пока Шахрай с Алексеевым не написали Конституцию, где вновь появилась независимая судебная власть.

Слайды №№ 11-16 – с репродукциями  картин, любезно предоставленных нам Государственной Третьяковской Галерей, имеющих в основе правовой сюжет. Общественный резонанс от начала Судебной реформы был настолько велик, что многие самые известные русские писатели и художники того времени отразили это событие в сюжетах своих произведений.

• № 11 Илья Ефимович Репин – «Арест пропагандиста», 1880-1892 гг. – это одна из двух версий – мы считаем, более правдивая – революционера задержали крестьяне (а не полиция, как во второй, более ранней версии)
• № 12 Василий Григорьевич Перов – «Приезд станового на следствие», 1857 г.  – предшественник судебных следователей
• № 13 Константин Аполлонович Савицкий – «В ожидании приговора суда», эскиз, 1895 г.
• № 14 Михаил Иванович Зощенко (отец классика российской литературы советского периода Михаила Михайловича Зощенко) – «Волостной суд», 1888 г. – о параллельной судебной системе (наряду с СУ)
• № 15 Владимир Егорович Маковский – «Оправданная», 1882 г.
• № 16 Владимир Егорович Маковский – «Осужденный», 1879 г. – два варианта исхода правосудия. До 1864 г. был еще один – унизительный – «оставить в подозрении»

Слайд № 17 —  Заседание окружного суда по уголовным делам. Это едва ли не единственная гравюра по этому сюжету во второй половине 19 в.  (Пошутить: Тогда Iphone  и Ipade не было, поэтому художник мог только рисовать, скорее всего, по памяти).

Слайд № 18 – как иллюстрация известной фразы из рекламного ролика «Почувствуйте разницу». Не мог отказать себе  как президенту Федерации бадминтона РФ поместить этот снимок.  Это первая страница английской газеты «Дейли мейл» за 30 июня 1905 г. – у нас революция, броненосец «Потемкин», а в Англии турнир по бадминтону.

Слайд № 19 – Новочеркасская судебная палата (открыта в 1904) и Новочеркасский окружной суд (открыт в 1873), заседали в одном здании. Сегодня в нем расположены Донской театр драмы и комедии имени Веры Федоровны Комиссаржевской — Казачий драматический театр и Городской дом культуры.

Слайд № 20 – Таганрогский окружной суд — открыт раньше всех — в 1867 — но относился к округу Харьковской судебной палаты, а когда Таганрогское градоначальство вошло в состав Области Войска Донского (1887) стал считаться судом казачьей области, но и для Новочеркасского, и Усть-Медведицкого и Таганрогского суда вышестоящей инстанцией была Харьковская судебная палата, а с 1904 г. — Новочеркасская  судебная палата. Говоря о здании бывшего Окружного суда, жители Таганрога непременно называют его «Зимним дворцом в миниатюре». Это был первый трехэтажный дом в Таганроге. В него ТОС переехал в 1878 г. Сейчас в этом здании Таганрогский металлургический колледж.

Слайд № 21 – Ростовский окружной суд — открыт в 1909 и сразу был подчинен Новочеркасской  судебной палате.

Слайд № 22 – В наши дни в этом здании тоже суд – Ростовский областной.

Слайд № 23 — Обложка дела 1907 о донском писателе Константине Андреевиче Треневе, на момент суда — редакторе газеты «Донская жизнь».

^[1] Кони А.Ф. Собр. соч. в 8 тт. Т.4. М., 1967. С. 201.

^[2] Барсуков Н. Жизнь и труды М.П. Погодина. Кн. 21-я. СПб, 1907. С. 60-61.

^[3] Сватиков С.Г. Россия и Дон. Белград, 1924. С. 342.

^[4] См.: Попов Х.И. Празднование 300-летнего юбилея Войска Донского. Новочеркасск, 1870.

^[5] Выс. утв. мнение Государственного совета «О введении Судебных уставов 20 ноября 1864 г. и Положения о Нотариальной части 14 апреля 1866 г. в области Войска Донского» //ПСЗ. Собр. 2-е. Т. XLVIII. № 52034.

^[6] Сватиков С.Г. Указ. соч. С. 339, 365.

^[7] Латинская юридическая фразеология. /Состав. проф. Б. С. Никифоров. М.: Юр. лит., 1979. С. 141-142.

^[8] Кони А.Ф. Собр. соч. в 8 тт. Т.4. М., 1967. С. 201.