Гайдаровский Форум 2019

16 января декан Высшей школы государственного аудита МГУ, профессор С.М.Шахрай принял участие в Гайдаровском форуме и выступил на панельном заседании «Конституция 1993 года: была ли альтернатива» с докладом «Конституция и легитимация Власти». 

 

Конституция и легитимация Власти

Гайдаровский Форум Панельное заседание «Конституция 1993 года: была ли альтернатива»,

16 января 2019 г.

 

Уважаемые коллеги, добрый день!

Я всегда немного теряюсь, когда  обсуждают варианты альтернативной истории.

Обсуждение альтернатив имеет смысл, если решение еще не принято, если история еще не состоялась.

Но Конституция 1993 года работает уже 25 лет.

Тогда – что мы на самом деле обсуждаем?

Были ли проекты, альтернативные действующей Конституции?

Да — были. Это всем известно.

Были ли другие модели устройства нашего государства, федерализма и экономики? Да – были, об этом написаны целые тома.

Тогда для чего мы заглядываем в прошлое в поисках альтернатив?

Неужели дело лишь в том, чтобы найти аргументы в поддержку идеи о целесообразности «актуализировать действующую Конституцию»? Как-то обосновать возникшие вдруг сомнения в эффективности Конституции на фоне современных политико-правовых реалий?

Лично для меня постановка вопроса об оценке эффективности норм самой Конституции выглядит странной, потому что для реализации конституционных норм нужны механизмы. И если какие-то положения Конституции не воплощены в законах или какие-то предусмотренные Конституцией институты работают еще не в полную силу, то это вопрос к законодателям и органам власти, а не к тексту Основного закона.

Что на самом деле означает понятие «эффективность Конституции»?

С точки зрения современных наук, эффективность Конституции – это ее способность менять социальную действительность, согласно заложенному в ней плану. Причем, надежно двигать ситуацию в заданном направлении, даже если в стране нет политического консенсуса, а институты государства недостаточно сильны.

В Конституции 1993 года содержится описание «действующей модели» общества и государства, изложены российские конституционные ценности, а также представления о желаемом будущем и целях общественного развития. Конституция – это ни что иное, как отлитая в юридическую форму культурно-историческая матрица конкретного общества. Это — правовая квинтэссенция, отражающая идеологические предпочтения и ценности, баланс интересов политических сил, предпочтительные принципы властвования, формы политических институтов, особенности экономического устройства и другие уникальные характеристики. Как я уже не раз говорил, нам не нужно «изобретать» национальную идею и не нужно ее «записывать» в Конституцию. Потому что национальная идея уже детально изложена в Конституции.

И тот факт, что наша Конституция стабильно работает уже четверть века, как раз говорит об ее эффективности.

Так может быть, вопрос об альтернативах, вынесенный в название нашей дискуссии, на самом деле означает другое? Может быть, возникла общественная потребность в каком-то другом государственном устройстве? В другой модели федерализма? В другой экономике? В другом социальном порядке? В другой модели верховной власти? И неявно предполагается, что действующая Конституция мешает «проклюнуться» этим новым моделям?

Тогда, давайте, будем обсуждать не эффективность конституционных норм, а конкретные рамки, контуры, основные принципы новых моделей. Давайте будем обсуждать контуры нового желаемого будущего.

А вот если выяснится, что острая нужда на перемены в нынешнем социальном порядке действительно существует, то, давайте будем думать, как этот запрос легитимировать, — на какой базе и в какой процедуре.

Что же касается моей собственной позиции, то в силу ограниченности времени я изложу лишь несколько тезисов.

Первое. Любая Конституция, это, образно говоря, — технология двойного назначения. Она может не только создавать и обеспечивать легитимность Власти. Но, в случае неграмотного (небрежного) отношения с с собой, может «похоронить» и легитимность Власти, и саму Власть!

Исторический пример – события 1992-1993 годов, когда в течение полутора лет в Конституцию внесли более 400 поправок! Основной закон превратился в «лоскутное одеяло», в «дырявый Ковер-самолет». А в итоге рухнула сама Власть, потерявшая легитимность в глазах общества. Наступило двоевластие, а затем политический хаос с эпизодом Гражданской войны.

Отсюда вывод – если есть статья за надругательство над государственным гербом и флагом, если обсуждается уголовная ответственность за неуважение к власти в интернете, то давно пора вводить статью за неуважение к Конституции. Потому что неуважительное отношение к Основному закону более опасно для государства, общества и власти, чем шутки подростков в интернете.

Второе. Вопрос об альтернативах действующей Конституции стоит поднимать лишь тогда, когда факты кричат о наступлении конституционного кризиса. То есть когда мера фиктивности юридической Конституции стала настолько высокой, что этот разрыв между текстом и реальной жизнью уже нельзя как-то устранить средствами самой Конституции.

Как я уже не раз говорил, Конституция 1993 года была первой масштабной попыткой создания новой государственности и нового социального порядка. Это была попытка привести власть и общество в новое качество. Из хаоса и разрухи начала 1990-х голов была собрана новая модель государства, новые институты, которые были «погружены» в социальную реальность, совмещены с обществом.

И на тот момент Конституция 1993 года была более чем реальной. На всем протяжении периода становления новой российской государственности юридическая Конституция творила Конституцию материальную. Но, раньше или позже мы начинаем в противовес тому, что записано в конституции, создавать параллельные, почти зеркальные институты фактического (реального) осуществления власти.

Посмотрите: у нас есть Государственная Дума и Общественная палата, Совет Федерации и Государственный совет, Правительство и Администрация Президента… В одном месте – Власть и полномочия, в другом – Авторитет и отсутствие полномочий.

Общество чувствует какую-то двойственность, какую-то ирреальность происходящего, а потому возникает желание что-то поправить. Но поскольку «поправить действительность» мы не умеем или не знаем, как это сделать, то возникает желание «поправить Конституцию».

Но для того, чтобы принять решение, что Конституция умерла, нужно иметь достоверные факты, что ее существование не совместимо с жизнью. А факты как раз свидетельствуют, что расхождение еще не смертельное. И на текущий момент в самой Конституции хватает рецептов и механизмов, чтобы исправить ситуацию.

Речь, прежде всего, идет о таких инструментах, как принятие федеральных конституционных законов — об Администрации Президента, о Федеральном Собрании, поправки в федеральные конституционные законы о Правительстве, судебной системе, о Конституционном Суде.

Это – выход из кризиса Власти и Авторитета. И «лекарство» заложено как раз в самой Конституции. Но для того, чтобы начать срочное лечение, надо срочно поставить правильный диагноз. А диагноз заключается в том, что на деле происходит не кризис Конституции, под угрозой легитимность Власти, Сегодня ситуацию еще достаточно быстро можно  вернуть  к норме, пользуясь инструментами Конституции.

Третье. СтОит ли нам в плане обсуждения конституционных альтернатив собрать Учредительное собрание? Абсолютно точно – не стОит, хотя призрак этого самого Учредительного собрания бродит по России уже больше ста лет.

Так было во времена Февральской революции. Так было в начале 90-х годов. Формально, механизм, как говорили большевики, «Учредиловки» выглядит довольно демократично и прагматично, но по факту уровень легитимности новой Конституции, а значит – и созданной на ее основе новой Власти, всегда будет недостаточно высок.

Хорошо, что в 1993 году мы не пошли по этому пути. Хотя, как помните, возможность использования механизма Учредительного собрания неоднократно обсуждалась. Когда формировалось Конституционное совещание для доработки  проекта конституции, оно тоже конструировалось как хотя и «совещательный», но при этом представительный орган. В нем было пять палат, собранных по региональному, производственному, политическому, социально-общественному и другим критериям. В публичном пространстве Конституционное совещание, конечно, не позиционировалось как прообраз Учредительного Собрания. Но политически не исключалось, что при определенном развитии событий оно могло бы быть провозглашено Учредительным Собранием.

К счастью, в итоге был выбран механизм всенародного голосования о проекте Конституции, в котором были изложены основы новой власти и государства.

Фактически современная российская власть учла опыт революции 1917 года, но при этом использовала оба механизма (учредительный и конституционный) для преодоления разрыва преемственности и легитимации власти. В результате на базе принятой всенародным голосованием конституции был избран новый парламент – высший представительный и законодательный орган, а затем и все другие органы государственной власти.

Такой подход позволил придать максимальную легитимность новой Власти и новому государственному строю.

Четвертое. Коллеги могут мне возразить по поводу тезиса о «максимальной легитимности». Действительно, в начале 1990-х годов с левого и правого флангов раздавалась критика, что новая Конституция была принята «неправильно». В результате оппоненты делали вывод о нелегитимности президентской власти и новой российской государственности в целом.

Тем не менее, эта позиция не соответствует реальной действительности ни по факту, ни с точки зрения правовой доктрины. А для того, чтобы наши политические критики поняли и приняли, что произошло на самом деле, я ввёл в оборот конструкцию «двойной», или «длящейся» легитимации власти.

Первый этап — всенародное голосование и принятая Конституция, затем — добровольное участие в общенациональных выборах Парламента и Президента. А из этих шагов следует очевидный вывод: «если вы лично и ваша партия согласились принять участие в выборах по этой конституции, по установленным ею правилам, то, значит, вы своими практическими действиями де-факто и де-юре признали и новую Конституцию, и установленный ею порядок». Таким образом, современная российская Власть получила легитимность путем использования механизма всенародного голосования по новой Конституции и многократного проведения на ее основе последующих общенациональных выборов (формирования власти) федеральных органов государственной власти!

Кстати, в качестве еще одной аналогии такой конструкции легитимации власти и восстановления конституционного строя можно напомнить пример с возвращением Татарстана в конституционное поле России.

Пятое. Имеющийся опыт показывает, что юридическая фиксация результатов общественного творчества и новых политических традиций, возможна без вмешательства в «базовый текст» действующей Конституции и, соответственно, без создания рисков конституционной стабильности.

Например, сохраняются широкие возможности для совершенствования избирательного законодательства. Уже есть масса примеров, когда законодатель актуализировал избирательное законодательство без изменения базовых принципов Конституции. При этом в Основном законе есть еще более широкий спектр возможностей для «тонкой настройки» в соответствии с новыми реалиями. Например, на уровне местного самоуправления в мультинациональных регионах можно использовать пропорциональное представительство граждан разных национальностей. Могут быть ситуации, когда эффективным окажется принцип представительства от профессиональных сообществ. Или, когда на уровне местного самоуправления будут вправе голосовать только добросовестные налогоплательщики.

Как я не раз говорил, действующая Конституция не содержит правовых препятствий для совершенствования системы государственного управления. Например, для реализации идеи правительства парламентского большинства, которая абсолютно не противоречит модели «президентско-парламентской республики», заложенной в действующей Конституции, поскольку федеральное правительство изначально несет двойную ответственность перед президентом и парламентом. Если такая идея окажется политически востребованной, то достаточно будет внести необходимые изменения в Регламенты обеих палат и Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». В 2003 году о такой возможности говорил Президент России В.В.Путин, обращаясь в своём послании к Федеральному Собранию.  Именно этот сценарий может быть использован для решения «Проблемы 2024 года».

Шестое. Надо помнить, что впервые в нашей конституционной истории содержание Основного закона не ограничивается только самим текстом Конституции. Оно включает, как минимум, семь основных элементов, в том числе федеральные конституционные законы и решения Конституционного суда о толковании. Все эти акты являются неотъемлемыми элементами действующей Конституции, а потому нужно их издавать и рассматривать их вместе с текстом Основного закона. Тогда будет четко видно, каким образом в Российской Федерации поддерживается баланс стабильности и новизны в конституционном законодательстве, каким образом происходит настройка и актуализации действующей правовой базы в соответствии с новыми вызовами и реалиями при сохранении неизменности конституционных принципов.

Вполне логично реализовать такой подход на основе современных интернет-технологий, как это предлагала Талия Ярулловна Хабриева. Речь идет о своего рода цифровой версии «актуальной Конституции», созданной по принципу «базы знаний».

И, наконец, седьмое – последнее. Если мы говорим об альтернативах Конституции 1993 года, то надо смотреть не в прошлое, а в будущее. Нам уже сегодня надо работать над Цифровой Конституцией. Это – не «перевод в цифру» актуального конституционного права. Это — революционный акт, предполагающий создание основы для правового регулирования новой цифровой реальности и легитимации становящегося на наших глазах нового социального порядка.

То, что социальный порядок в цифровом обществе будет действительно новым, очевидно уже сегодня. Цифровые технологии уже меняют соотношение между представительной и прямой демократией. А в ближайшем будущем могут радикально изменить механизм осуществления государственной власти, работу президента, парламента, судебной системы, местного самоуправления!

Все это должно быть отражено в новой Цифровой Конституции. А вот для ее принятия, возможно, как раз потребуется виртуально созвать цифровое Учредительное собрание!

А в качестве самой последней ремарки – формула, которую я вынес не только из теоретических изысканий в области права и российской истории, но, прежде всего — из  политической практики.

Смысл ее в том, что альтернативой Конституции всегда является Революция. А потому, берясь за «улучшение» действующего Основного закона, нужно помнить про «бритву Оккама» и не умножать сущности сверх необходимого. В нашем случае это означает, что «Неидеальная Конституция всегда лучше, чем идеальная Революция».

С.М.Шахрай

Сервисы